Quesito:

Sull'incarto di un panetto di burro destinato al consumatore finale viene posta la ragione sociale e l'indirizzo del distributore ed anche il bollo CE del produttore preceduto dalla frase “prodotto e confezionato da”.

Il decreto legislativo 145/2017 risulta applicabile da un punto di vista legislativo (non è chiaro attualmente, si leggono articoli su riviste tecniche in cui si dichiara l'inapplicabilità per questioni di iter burocratici)?

Nel caso fosse legittimamente applicabile, avendo indicato il bollo CE del produttore sull'incarto, l'articolo 4 di tale decreto non consente di omettere l'indirizzo dello stabilimento?

 

Risposta dell'avv. Stefano Senatore, pubblicata sulla rivista Alimenti&bevande n. 3/2025.

 

L'OBBLIGO DI INDICAZIONE DELLO STABILIMENTO.

Il Legislatore italiano, con il decreto legislativo n. 145/2017, ha introdotto un obbligo informativo supplementare nell’etichettatura degli alimenti preimballati, consistente nell'indicazione della “sede dello stabilimento di produzione o, se diverso, di confezionamento”.

La prescrizione interessa gli alimenti immessi sul mercato nazionale, fatta eccezione – come precisa l’art. 7 del decreto – per i prodotti già “legalmente fabbricati o commercializzati in un altro Stato membro dell'Unione europea o in Turchia o fabbricati in uno Stato membro dell'Associazione europea di libero scambio (EFTA), parte contraente dell'Accordo sullo Spazio economico europeo (SEE)”.

Per adempiere all’obbligo informativo, ai sensi dell’art. 4, occorre indicare in etichetta la località e l'indirizzo completo corrispondenti alla sede dello stabilimento, nel rispetto delle modalità di espressione definite dall'art. 13 del regolamento (UE) 1169/2011, ossia

• in un punto evidente;
• in modo da essere facilmente visibili, chiaramente leggibili ed eventualmente indelebili;
• con caratteri la cui parte mediana abbia un’altezza almeno pari ad 1,2 mm.

In alternativa, l’art. 3 ammette l’apposizione dell’informativa solo sui documenti commerciali che accompagnano l’alimento (o che sono stati inviati prima o contemporaneamente alla sua consegna), qualora si tratti di:

• prodotti destinati alle collettività per essere preparati, trasformati, frazionati o tagliati;
• prodotti preimballati commercializzati in una fase precedente alla vendita al consumatore finale.

È inoltre consentito dall’art. 4, nell’ipotesi in cui l’operatore disponga di più stabilimenti, riportare l’intero elenco delle sedi potenzialmente coinvolte, evidenziando, di volta in volta, quella effettiva mediante punzonatura o altro segno.

 

LE SANZIONI AMMINISTRATIVE.

La violazione degli obblighi informativi, secondo il disposto dell’art. 5, è soggetta ad una sanzione amministrativa pecuniaria da 2.000 a 15.000 euro, applicabile “salvo che il fatto costituisca reato”.

Una sanzione ridotta, da 1.000 ad 8.000 euro, è invece stabilita per il mancato rispetto delle modalità di presentazione definite dall’art. 13 del regolamento (UE) 1169/2011.

 

COMPATIBILITA' CON LE NORME UNIONALI SULL'ETICHETTATURA.

Tanto premesso, è doveroso precisare come le disposizioni in esame, per quanto tuttora, formalmente, in vigore, suscitino consistenti dubbi in merito alla loro effettiva validità ed applicabilità.

Al riguardo occorre innanzitutto prendere atto di come – ai sensi dell’art. 38, paragrafo 1 del regolamento (UE) 1169/2011 – risulti espressamente vietato, agli Stati membri, adottare o mantenere disposizioni nazionali nelle “materie espressamente armonizzate” dalla disciplina unionale, salvo sua espressa autorizzazione.

Va da sé che le norme nazionali sarebbero del tutto incompatibili con l’ordinamento europeo, laddove l’indicazione della sede dello stabilimento venisse considerata quale “materia espressamente armonizzata” dal citato regolamento.

Diversamente, ammettendo l’estraneità dell’intervento alle “materie espressamente armonizzate”, lo stesso potrebbe ritenersi, potenzialmente, consentito in presenza delle condizioni identificate dall’art. 38, paragrafo 2 e dall’art. 39 del regolamento, quali:

• l’assenza di divieti, ostacoli e limiti alla libera circolazione delle merci del mercato interno dell’Unione;
• la possibilità di giustificare l’intervento per motivi di protezione della salute pubblica, protezione dei consumatori, prevenzione delle frodi o protezione dei diritti di proprietà industriale e commerciale, delle indicazioni di provenienza, delle denominazioni d’origine controllata e repressione della concorrenza sleale;
• qualora l’obbligo di indicazione della sede dello stabilimento fosse qualificato come “indicazione di provenienza”, la possibilità di dimostrare, per un verso, un nesso comprovato tra le qualità degli alimenti e la loro provenienza e, per altro verso, il fatto che la maggior parte dei consumatori attribuisce un valore significativo alla fornitura di tale informazione.

In merito ai suddetti profili di compatibilità sostanziale con il regolamento (UE) 1169/2011, permane tuttora una situazione di obiettiva incertezza.

 

MANCATO PERFEZIONAMENTO DELLA PROCEDURA DI NOTIFICA ALLA COMMISSIONE.

Ad ogni modo, anche volendo prescindere dalle precedenti considerazioni, persistono ulteriori – e ben più evidenti – aspetti di criticità, legati al mancato perfezionamento delle procedure di notifica del testo normativo alla Commissione europea.

La disciplina nazionale, infatti, è stata inizialmente qualificata dal Governo italiano quale “progetto di regola tecnica” ai sensi delle direttive (UE) 2015/1535 e 98/34/CE, recepite in Italia con legge 21 giugno 1986, n. 317. Di conseguenza, il 30 marzo 2017 la bozza del decreto è stata notificata alla Commissione europea attraverso il sistema TRIS. La notifica è stata, tuttavia, successivamente ritirata, a fronte del parere negativo espresso, in merito, dalla Commissione.

Come riportato in una nota del 19 gennaio 2018 resa dal Commissario europeo per la salute e la sicurezza alimentare allora in carica, Vytenis Andriukaitis, l’Italia ha quindi deciso di presentare, il 3 agosto 2017, una seconda, diversa notifica alla Commissione, basata stavolta sul regime previsto dall’art. 45 del regolamento (UE) 1169/2011 [1]. Anche tale notifica è stata poi, però, ritirata dalle Autorità nazionali.

Ciò, in quanto l’Italia ha optato, infine, per presentare il proprio decreto non più come una “nuova normativa”, bensì quale strumento per mantenere in vigore disposizioni nazionali già esistenti, ossia, per dare continuità alle regole analoghe – seppur non identiche – stabilite in passato dal decreto legislativo n. 109/1992.

Di conseguenza, è stata avviata una terza procedura di notifica, sulla base dell’articolo 114, paragrafo 4 del Trattato sul funzionamento dell’UE [2]. Neppure quest’ultima iniziativa ha trovato, tuttavia, una positiva definizione, essendo stata dichiarata “irricevibile” dalla Commissione con nota dd. 30 gennaio 2018.

In definitiva, a prescindere da quale fosse il corretto procedimento di notifica al quale sottoporre le disposizioni nazionali, nessuno di quelli avviati dal Governo italiano risulta essere giunto a conclusione.

Tale vizio procedurale, peraltro, non assume la rilevanza di un mero “formalismo” ma, secondo i principi sanciti nella giurisprudenza europea e nazionale, dovrebbe comportare – ben più radicalmente – l’assoluta inapplicabilità delle regole adottate dallo Stato membro.

Il che è stato confermato, con specifico riferimento al decreto in esame, anche dal Tribunale di Roma – seppur incidentalmente e senza forza di giudicato – mediante ordinanza assunta il 3 gennaio 2019, nell’ambito di un procedimento cautelare d’urgenza di cui all’art. 700 del codice di procedura civile [3].

 

CONCLUSIONI SULL'APPLICABILITA' DELLA NORMATIVA NAZIONALE.

In ragione di quanto sopra, sussistono ragionevoli perplessità in merito all’operatività e sanzionabilità degli obblighi sanciti dal decreto legislativo n. 145/2017.

Lo scrivente ribadisce, ad ogni modo, che tale atto è ancora vigente nell’ordinamento e, pertanto, per senso di responsabilità, consiglia al lettore di assumere un approccio cautelativo, conformandosi alle relative previsioni per evitare di dover affrontare gli oneri di eventuali contestazioni.

Tanto più che, nella giurisprudenza di merito, si riscontrano alcune prese di posizione a favore dell'applicabilità degli obblighi qui in esame (seppure non risulti che, nell'ambito di tali contenziosi, siano state prese in esame le criticità evidenziate nel presente articolo) [4].

 

L'INDICAZIONE DELLA SEDE PER I PRODOTTI RECANTI 'BOLLO UE'.

In ogni caso, nel quesito viene riferito che il prodotto alimentare interessato reca già, sull’etichetta, il marchio di identificazione di cui al regolamento (CE) 853/2004 (il c.d. “bollo CE”, oggi ormai “bollo UE”).

Ne consegue che, per l’alimento in esame, non sussiste, comunque, l’obbligo di indicare la sede dello stabilimento, né quello di accompagnare il marchio di identificazione con diciture quali “prodotto e confezionato da”.

È lo stesso art. 4, comma 3 del decreto legislativo n. 145/2017, difatti, ad esonerare gli operatori dagli adempimenti informativi ogni qualvolta:

1. la sede dello stabilimento di produzione, o se diverso, di confezionamento coincida con la sede dell’operatore del settore alimentare responsabile delle informazioni, già riportata in etichetta ai sensi dell'art. 9 del regolamento (UE) 1169/2011;
2. i prodotti riportino il marchio di identificazione di cui al regolamento (CE) 853/2004 o la bollatura sanitaria ai sensi del regolamento (CE) 854/2004;
3. il marchio contenga l'indicazione della sede dello stabilimento.

[1] La citata disposizione, nello specifico, prevede che “gli Stati membri che ritengono necessario adottare nuova normativa in materia di informazioni sugli alimenti notificano previa mente alla Commissione e agli altri Stati membri le disposizioni previste, precisando i motivi che le giustificano”.

[2] L’art. 114, paragrafo 4 del TFUE stabilisce, in particolare, che “allorché, dopo l'adozione di una misura di armonizzazione, uno Stato membro ritenga necessario mantenere disposizioni nazionali giustificate da esigenze importanti di cui all'articolo 36 o relative alla protezione dell'ambiente o dell'ambiente di lavoro, esso notifica tali disposizioni alla Commissione precisando i motivi del mantenimento delle stesse”. L’iniziativa è volta a sollecitare un intervento della Commissione europea, la quale, ai sensi del successivo paragrafo 6, “entro sei mesi dalle notifiche di cui ai paragrafi 4 e 5, approva o respinge le disposizioni nazionali in questione dopo aver verificato se esse costituiscano o no uno strumento di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata nel commercio tra gli Stati membri e se rappresentino o no un ostacolo al funzionamento del mercato interno”.

[3] L’ordinanza del Tribunale di Roma del 3 gennaio 2019 ha, difatti, respinto le richieste di rimozione di un articolo giornalistico pubblicato sul sito Internet GIFT – Great Italian Food Trade, riconoscendo la “sostanziale verità” delle informazioni ivi riportate, “considerato il difetto dell’iter procedurale del d.lgs. 145/2017, per la mancata notifica, con le conseguenze indicate dal punto divista operativo, che ne minano la obbligatorietà”.

[4] Una pronuncia con la quale è stata esplicitamente confermata l'operatività dell'indicazione obbligatoria della sede dello stabilimento si rinviene nella sentenza del Tribunale di Nocera Inferiore del 29 novembre 2024, n. 2812/2024. Un'altra presa di posizione in tal senso, seppure in tal caso in via incidentale, è rappresentata dalla sentenza del Tribunale di Bologna dell'8 agosto 2024, n. 2303/2024.