Quesito: Un commerciante di Moca (chiusi e sigillati in imballi terziari), all’esito di un accertamento condotto da Nas e Asl, ha ricevuto due distinti verbali di contestazione da parte dell’Asl, aventi contenuto tra loro identico, ma diverso numero di protocollo e, entrambi, riguardanti i seguenti illeciti amministrativi:

• mancata presentazione della Scia per il commercio dei Moca, sanzionata dall’articolo 6, comma 4 del decreto legislativo 29/2017, con invito al pagamento in misura ridotta di € 3.000;
• mancanza dei requisiti strutturali dello stabilimento di detenzione dei Moca, sanzionata dall’articolo 6, comma 5 del decreto legislativo 193/2007, con invito al pagamento di € 1.000;
• mancanza della procedura di qualità per la gestione dei Moca, sanzionata dall’articolo 6, comma 6 del decreto legislativo 29/2017, con invito al pagamento in misura ridotta di € 8.000.

Oltre a ciò, anche i Nas hanno notificato un ulteriore verbale sanzionatorio, contestando nuovamente,
in relazione allo stesso accertamento, la mancanza della procedura di qualità per la gestione dei Moca, invitando di conseguenza al pagamento di € 8.000 ai sensi dell’articolo 6, comma 6 del decreto legislativo 29/2017.

È possibile che lo stesso operatore, per il medesimo fatto, possa ricevere una pluralità di contestazioni amministrative identiche?

Oltra a ciò vorrei anche sapere se sia normale effettuare tali sanzioni, visto che l'OSA non era a conoscenza di tale normativa entrata in vigore nel 2017.

 

Risponde l'avvocato Stefano Senatore

 

I materiali ed oggetti destinati a venire a contatto con i prodotti alimentari (MOCA) sono sottoposti ad una specifica disciplina di settore, le cui regole generali si rinvengono nei regolamenti (CE) 1935/2004 e 2023/2006.

Nel loro campo di applicazione ricadono, in linea di principio, tutte le attività connesse con qualunque fase della lavorazione, della trasformazione e della distribuzione dei MOCA (si vedano, in tal senso, l’art. 2, paragrafo 2, lettera c) del regolamento (CE) 1935/2006 e l’art. 2 del regolamento (CE) 2023/2006). Di conseguenza, le stesse sono da ritenere operanti anche nei confronti di un operatore che, come descritto nel quesito, curi esclusivamente lo stoccaggio e la commercializzazione di MOCA preimballati.

Per quanto qui rileva, a carico di un tale commerciante dovrebbero quindi sussistere, potenzialmente – fatta salva ogni più puntuale valutazione del caso concreto –, anche gli obblighi di:

• istituire e mantenere un efficace sistema di controllo della qualità volto a garantire la conformità dei MOCA, ai sensi dell’art. 6 del regolamento (CE) 2023/2006;
• comunicare all'Autorità sanitaria territorialmente competente gli stabilimenti che eseguono le attività soggette al regolamento (CE) 2023/2006, adempimento introdotto dal Legislatore italiano con l’art. 6, comma 1 del decreto legislativo n. 29/2017.

Il mancato rispetto delle due prescrizioni di cui sopra dà luogo all’applicazione delle specifiche sanzioni amministrative pecuniarie contemplate dal decreto legislativo n. 29/2017, rispettivamente:

• dall’articolo 6, comma 6, con cui si prevede il pagamento di una somma da € 4.000 a 30.000 a carico dell’operatore che non istituisca o non mantenga un efficace sistema di controllo della qualità;
• dall’articolo 6, comma 4, con cui si pone, a carico degli operatori che non adempiano all’obbligo di comunicazione degli stabilimenti, l’obbligo il pagamento di una somma da € 1.500 a 9.000.

Tanto premesso, valutato il caso sulla base delle generali indicazioni fornite dal lettore, lo scrivente considera, potenzialmente, corretto l’invito al pagamento in misura ridotta formulato dall’ASL (per un importo pari al doppio della sanzione minima), a fronte dell’accertata violazione degli obblighi stabiliti dall’articolo 6 del regolamento (CE) 2023/2006 e dell’articolo 6, comma 1 del decreto legislativo n. 29/2017.

Al riguardo, si ritiene che nessuna rilevanza possa assumere la mancata consapevolezza delle prescrizioni normative da parte dell’operatore, tenuto conto dell’obbligo di conoscenza delle leggi in vigore che grava su tutti i consociati, tanto più ove si tratti di operatori professionali. La stessa giurisprudenza ha avuto modo di chiarire – in modo pressoché unanime da decenni – che “l’errore sulla liceità del fatto, comunemente indicato come buona fede, può rilevare come causa di esclusione della responsabilità amministrativa (...) solo quando esso risulti inevitabile, e a tal fine occorre un elemento positivo idoneo ad indurre un errore siffatto, non ovviabile dall'interessato con l'ordinaria diligenza - (Cass. n. 7603-2001): non basta, cioè, al fine di escludere ogni responsabilità, l'ignoranza della sussistenza dei presupposti dell'illecito, ma occorre che tale ignoranza sia incolpevole, cioè non superabile con l'uso della ordinaria diligenza' (Cass. n. 13165-2002)” (Cassazione civile, sez. trib., 04 luglio 2003, n. 10607).

Fermo quanto sopra, ad avviso di chi scrive – sulla base delle informazioni ricavabili dal quesito – non appare, invece, corretta la contestazione dell’ulteriore illecito amministrativo di cui all’art. 6, comma 5 del decreto legislativo 193/2007, norma con la quale vengono sanzionati gli operatori del settore alimentare che non rispettino i requisiti di igiene previsti dai regolamenti (CE) 852/2004 ed 853/2004.

L’operatore interessato, infatti, risulta occuparsi esclusivamente del commercio di prodotti non alimentari e di MOCA preimballati. Il che dovrebbe precludere la possibilità di qualificare tale soggetto come “operatore del settore alimentare”, mancando il necessario requisito dello svolgimento di “attività connesse ad una delle fasi di produzione, trasformazione e distribuzione degli alimenti”, esplicitamente richiesto a tal fine dall’art. 3, numeri 2) e 3) del regolamento (CE) 178/2002.

Da ciò dovrebbe conseguire, inoltre, l’inapplicabilità dei regolamenti (CE) 852/2004 ed 853/2004, nel cui campo di operatività ricadono, infatti, esclusivamente gli operatori del settore alimentare.

In definitiva, lo scrivente nutre forti riserve in merito alla possibilità di assoggettare il commerciante di MOCA di cui si tratta alla normativa in materia di igiene degli alimenti e, conseguentemente, anche alle relative sanzioni amministrative.

Da ultimo, occorre prendere atto che, stando a quanto riferito nel quesito, l’operatore interessato ha ricevuto la notifica di tre separati verbali di contestazione – di cui due provenienti dall’ASL ed uno dai NAS – con i quali, in relazione ai medesimi fatti, accertati nel corso di un’ispezione congiunta condotta dalle due Autorità, sono stati addebitati più volte gli stessi illeciti amministrativi.

In particolare, risulta che:

• con un primo verbale, l’ASL ha contestato la mancata presentazione della SCIA per il commercio dei MOCA, nonché la mancanza dei requisiti strutturali dello stabilimento e della procedura di qualità, applicando le relative sanzioni previste dai decreti legislativi nn. 29/2017 e 193/2007;
• con un secondo verbale, identico salvo che per numero di protocollo, l’ASL ha contestato le medesime violazioni, applicando le stesse disposizioni sanzionatorie;
• con un terzo verbale, i NAS hanno, nuovamente, contestato la mancanza della procedura di qualità, applicando la sanzione di cui al decreto legislativo n. 29/2017.

In base alle informazioni in possesso di chi scrive, non è dato comprendere le ragioni che possano aver determinato l’avvio di plurimi, speculari procedimenti sanzionatori per le medesime condotte. Allo stato, pertanto – a prescindere da ogni considerazione sulla fondatezza dei singoli addebiti – la successiva ripetizione di contestazioni tra loro identiche non può ritenersi legittima, esponendo l’operatore ad una moltiplicazione di pagamenti che appare priva di giustificazione.

Sarà quindi opportuno che l’interessato contatti quanto prima gli organi accertatori, al fine di sollecitare un immediato annullamento in autotutela dei verbali in “eccedenza”. In mancanza di un tale intervento da parte dell’ASL e dei NAS, si consiglia di far valere le proprie ragioni partecipando attivamente ai tre procedimenti sanzionatori con le modalità stabilite dall’articolo 18 della legge n. 689/1981, attraverso la presentazione di scritti difensivi (e la contestuale richiesta di audizione personale) entro il termine di 30 giorni dalla data di notificazione dei verbali.

 

[Articolo pubblicato sulla rivista Alimenti&Bevande, n. 6/2024, Filo diretto con l'esperto]